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配額制落地在即 可再生能源迎來新機遇

發布時間:2018-10-15 00:00:00閱讀次數:

近日,國家發改委公布《可再生能源電力配額及考核辦法(第二次征求意見稿)》,繼3月下旬首次征求意見后,時隔半年再度征求意見,可再生能源配額制落地在即,掀起了業內新一輪討論熱潮,普遍認為強化地方政府、電力公司、電網企業、配售電公司、電力用戶等主體的約束性責任與義務,無疑給身處中美貿易摩擦升級、平價上網漸行漸近、消納隱憂未除、補貼退坡加速等多重壓力下的可再生能源行業帶來了新動力和新機遇。

一、配額制缺位掣肘可再生能源高質量發展


當前,中國已成為可再生能源第一大國,水電、風電和光伏發電裝機容量均居全球首位,可再生能源發電裝機占電力總裝機的比重接近37%,但整體利用效率仍有待提高,發電量占比重僅為26%,其中非水可再生能源發電量比重不足8%。可再生能源電力進一步發展的瓶頸已從過去技術裝備和開發建設能力方面的約束,轉變為市場和體制方面的制約,突出體現為當前水電、風電、太陽能發電的電網接入和市場消納困難,部分地區存在嚴重的“三棄”(棄水、棄風、棄光)現象,建立和落實可再生能源配額制度,把電力消費中可再生能源占比作為約束性指標,優先發展、充分利用可再生能源,不僅關系到行業的健康有序發展,更是推動國家能源消費和生產革命的重要內容。

從美國、英國、澳大利亞、德國、日本等國經驗來看,配額制的實施能夠對可再生能源發展起到巨大的推動作用。以美國為例,2000年以來已推行配額制的38個州中,帶來的新增可再生能源發電量占全國的60%。正是由于配額制的實施,美國以占總容量20%的可再生能源裝機,提供了比重超過17%的發電量,可再生能源利用效率遠高于我國。

二、配額制一波三折,遲未落地


早在2009年,可再生能源配額制就被正式提出,此后經多次公開征集意見,但一直難以有實質性的落地,可謂是一波三折。隨著我國能源結構低碳轉型步伐的加快和可再生能源的技術進步與大規模發展,配額制的呼聲也越來越強。

2016年2月29日,國家能源局發布《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》,對各省2020年全社會用電量中的非水電可再生能源電力比重指標進行了規定,但可惜的是,該目標屬于政策引導性指標,約束性不強。

2017年2月,三部委聯合發布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》,確定在全國試行可再生能源綠色電力證書核發和自愿認購,并計劃適時啟動可再生能源綠色證書(簡稱“綠證”)市場強制交易。隨后,綠證核發及自愿認購交易正式試行,該認購交易被稱為是一種政策試水,同時為接下來即將推進的配額制鋪路。

2018年3月23日,國家能源局印發《可再生電力能源電力配額考核辦法(征求意見稿)》,明確設定了各省2018、2020年需要實現的可再生能源電力總量配額指標和非水電配額指標,表明國家計劃推動可再生能源電力消費占比從一般性政策引導走向省級約束性指標。

2018年6月底,國家能源局原計劃公開發布配額制的第二次征求意見稿。這份業內流傳的未公開的征求意見稿提出,保障利用小時數之外的可再生能源發電量將不再獲得補貼支持,發電企業出售綠證獲得的增量收益不得超過原先的補貼金額。這一新增規定,意味著可再生能源企業能夠獲得的保障外收益大為減少,同時企業也將面臨變現難的問題,再加上其他一些異議,該稿最終被迫取消。

延至近日,配額制新一輪征求意見稿印制下發,相關異議問題得到完善,將配額制的落地步伐又向前推進了一步。

三、本輪征求意見,配額制有望加速落地實施

本輪征求意見稿相比較于第一次征求意見稿有了幾大變化,具體表現在:

明確了六類配額義務主體。包括:1、國家電網公司、南方電網公司所屬省級電力公司;2、各省級及以下地方人民政府所屬地方電網企業;3、擁有配電網運營權的售電公司(簡稱配售電公司,含社會資本投資增量配電網運營企業);4、獨立售電公司(不擁有配電網運營權,不承擔保底供電服務);5、參與電力直接交易的電力用戶;6、擁有自備電廠的企業(全部用電量由自發自用可再生能源發電滿足的無需承擔配額義務)。

明晰了各義務主體完成配額的計算方法。第1類至第4類配額義務主體應完成的配額為售電量乘以所在省級行政區域配額指標;第5類主體應完成的配額為其全部購入電量和自發自用電量(如有)之和乘以所在省級行政區域配額指標;第6類主體應完成的配額為其自用發電量與通過公用電網凈購入電量之和乘以所在省級行政區域配額指標。而各配額義務主體售電量和用電量中,農業用電和電網企業專用計量的供暖電量免于配額考核。

重塑了可再生能源綠證交易規則。新一輪征求意見稿中,綠證是可再生能源電力生產、消納、交易以及配額監測、核算考核的計量單位,對各配額義務主體的配額完成情況考核以核算綠證的方式進行。對于綠證交易,本輪征求意見稿中也修改了相應規則。

一是擴大了綠證覆蓋范圍。本輪征求意見稿規定對水電電量核發可再生能源綠證,對非水電可再生能源電量核發非水電綠證。前者僅用于總量配額考核,后者用于非水電配額考核的同時用于總量配額考核。而以往討論的綠證往往僅限于風電和光伏發電項目,水電項目核發水電證書,本輪綠證則面向所有的可再生能源。

二是厘清了綠證與補貼的關系。本輪征求意見稿指出綠證交易價格由市場交易形成,國家可再生能源發展基金向發電企業撥付補貼資金時按等額替代原則扣減其綠證交易收益。這就意味著,對于現有規劃內的可再生能源發電項目,無論綠證交易成功與否,該部分可再生能源電力所享受的國家補貼,將一分都不會少。而未來新建的不再享受固定電價補貼的可再生能源發電項目,將通過綠證交易作為額外收入來源替代原有的可再生能源電價附加資金補貼等。

三是強制攤銷變為配額補償金。本輪征求意見稿規定未完成年度配額的義務主體,需對差額部分繳納配額補償金。補償金標準為當地燃煤發電標桿上網電價、大工業用戶最高輸配電價(1-l0kV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補貼之和,其數額將遠遠大于購買綠證的費用,由此可見,配額補償金已帶有懲罰性質。

四、配額制將有效解決可再生能源行業痛點

當前,消納和補貼問題是我國可再生能源行業的兩大痛點。在消納困難與補貼缺口不斷擴大的情況下,強制配額制與綠證的實施對可再生能源發電行業來說無疑是一大利好消息。


 

一是,配額制支持可再生能源電力優先利用,推動落實可再生能源保障性收購,有助于化解“三棄”問題。配額制規定各省級人民政府將承擔本行政區域可再生能源配額的落實責任,并明確規定了獎懲制度。在這一制度安排下,各省級政府及地方政府將有責任和義務促進本區域可再生能源優先發電和優先上網,并監督各配額義務主體完成指標。中東部用電大省將不得不通過簽訂送受電協議外購“三北”地區可再生能源電力,這將有助于打破省間壁壘,促進可再生能源跨省跨區消納,“三北”地區“三棄”問題有望逐步化解。

二是,強制配額制下的綠證交易將在一定程度上可以緩解可再生能源補貼壓力。截至2017年底,風電、光伏電價補貼累計缺口達到962億元,預計2018年累計缺口將超過1700億元。而當前,在沒有強制性配額制情況下,綠證認購仍屬自愿性質,導致綠證認購量少,成交率低。未來,在強制性配額制實施后,將形成倒逼機制,有效調動企業進行綠證交易的積極性。預計,在2018年-2020年的過渡期,綠證的引入將一定程度上緩解可再生能源補貼壓力,2020年之后,可再生能源將迎來平價時代,強制配額與綠證將共同保障可再生能源在整個電力市場化交易中具備競爭優勢。

三是,配額制下的綠證交易,也將減輕可再生能源企業的資金壓力。可再生能源發電企業出售綠證可以實現快速回款,能夠一定程度上緩解企業因補貼拖欠形成的現金流壓力。而出售綠證獲得收益與原補貼總額之間的差額仍將由可再生能源基金補足,這相較于以往企業只能坐等補貼的情況將大有好轉。

銀湖新能源戰略研究中心 王倩

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